В соответствии с подпунктом 23 пункта 6 Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации, утвержденного приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 3 марта 2014 г. №25 «Об утверждении Положения о Главном управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и Перечня главных управлений», в компетенцию Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Москве входит осуществление в установленном порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта Российской Федерации, и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы.
Процедура государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в уставы муниципальных образований регламентируется следующими нормативными правовыми актами:
- Федеральным законом от 21.07.2005 № 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований»;
- Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;
- Постановлением Правительства Российской Федерации от 08.02.2017 № 151 «О ведении государственного реестра муниципальных образований Российской Федерации»;
- Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 20.05.2021 № 79 «Об утверждении порядка ведения государственного реестра уставов муниципальных образований и обеспечения доступности сведений, включенных в него, порядка и форматов представления на государственную регистрацию уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований в электронном виде, а также порядка направления уведомления о включении сведений об указанных актах в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации и формы такого уведомления»;
- Приказом Министерства юстиции Российской Федерации от 01.02.2017 № 9 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению территориальными органами Минюста России государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований»;
- иными нормативными правовыми актами.
В соответствии с частью 6 статьи 44 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) и частью 7 статьи 4 Федерального закона от 21.07.2005
№ 97-ФЗ «О государственной регистрации уставов муниципальных образований» (далее – Федеральный закон № 97-ФЗ), основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования, муниципального правового акта о внесении изменений
в устав муниципального образования являются:
- противоречие устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации;
- нарушение установленного Федеральным законом № 131-Ф3 порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав;
- наличие в уставе, муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав коррупциогенных факторов.
В первом полугодии 2021 года Главным управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Москве рассмотрено 3 устава муниципальных образований города Москвы и 25 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований города Москвы. 7 муниципальных правовых актов находились на государственной регистрации на конец 2020 года.
По результатам рассмотрения в государственной регистрации 2 уставов муниципальных образований и 6 муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований было отказано. 2 муниципальных правовых акта о внесении изменений
в уставы муниципальных образований были возвращены главам муниципальных образований без рассмотрения. 7 муниципальных правовых актов были отозваны главами муниципальных образований в соответствии с частью 6 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ.
В результате проведенного анализа практики государственной регистрации уставов муниципальных образований, муниципальных правовых актов о внесении изменений в уставы муниципальных образований, выявлены типичные нарушения действующего законодательства, послужившие в 2021 году основанием для отказа в государственной регистрации указанных муниципальных правовых актов.
1. Нарушение установленного Федеральным законом № 131-ФЗ порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений в устав.
- несоблюдение 30-дневного срока принятия муниципального правового акта после опубликования его проекта в нарушение части 4 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ;
- отсутствие сведений об опубликовании (обнародовании) установленного представительным органом муниципального образования порядка учета предложений по проектам уставов, проектам муниципальных правовых актов, а также порядка участия граждан в его обсуждении, кроме случаев, когда в устав муниципального образования вносятся изменения в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами;
- проекты муниципальных правовых актов, в случаях, когда в устав вносились нормы не в форме точного воспроизведения положений Конституции Российской Федерации, федеральных законов, конституции (устава) или законов субъекта Российской Федерации в целях приведения данного устава в соответствие с этими нормативными правовыми актами,
не выносились на публичные слушания.
2. Противоречие отдельных норм муниципальных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным законам, уставу города Москвы, законам города Москвы.
- несоответствие перечня полномочий Совета депутатов муниципального образования и администрации муниципального образования, закрепленных в Уставе муниципального образования, перечню полномочий, установленных действующим законодательством,
в частности Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Законом города Москвы от 06.11.2002 № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве»; - установление социальных гарантий депутату, члену выборного органа местного самоуправления, выборному должностному лицу местного самоуправления, не отвечающих требованиям части 5.1 статьи 40 Федерального закона № 131-ФЗ и закону города Москвы от 25.11.2009 № 9 «О гарантиях осуществления полномочий лиц, замещающих муниципальные должности в городе Москве»;
- закрепление в Уставе муниципального образования квалификационных требований, необходимых для замещения должностей муниципальной службы, которые противоречат перечню требований, установленных в соответствии с Законом города Москвы от 22 октября 2008 года № 50 «О муниципальной службе в городе Москве»;
- отражение в Уставе не полного перечня источников формирования доходов бюджетов муниципальных образований и нормативов отчислений от федеральных налогов и сборов, установленных Законом города Москвы от 10.09.2008 № 39 «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в городе Москве»;
- установление сроков вступления в силу муниципальных правовых актов, противоречащих срокам, установленным Федеральным законом № 131-ФЗ;
- включение в устав запретов и ограничений для депутатов представительного органа, должностных лиц и муниципальных служащих, не предусмотренных нормами действующего законодательства или относящихся к ограничениям, которые установлены для других видов муниципальных образований;
- отсутствие в уставе полного перечня форм, порядков и гарантий участия населения в решении вопросов местного значения.
3. Типичные основания для возврата муниципальных правовых актов, представленных на государственную регистрацию.
- представление неполного перечня документов, установленного статьей 3 Федерального закона № 97-ФЗ;
- несоблюдение требований к оформлению документов, установленных статьей 3 Федерального закона № 97-ФЗ (муниципальные акты не прошиты, не пронумерованы, не скреплены печатью представительного органа);
- предоставление заявления глав муниципальных образований об отзыве документов в соответствии с частью 6 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ.
Также в уставах муниципальных образований, муниципальных правовых актах о внесении изменений в эти уставы, представляемых на государственную регистрацию, выявлены нарушения правил юридической техники:
- дублирование некоторых положений, нелогичная нумерация статей устава, ссылка на несуществующие положения устава;
- ошибки в нумерации положений устава, в которые вносятся изменения;
- несоответствие структуры муниципального правового акта его подзаконной форме;
- лингвистические, грамматические, пунктуационные ошибки;
- в ряде случаев не согласованы окончания, отсутствуют логичность и последовательность изложения положений, закрепленных в муниципальном правовом акте.
Помимо этого, главами муниципальных образований допускаются следующие нарушения федерального законодательства:
- несоблюдение требований части 1 статьи 3 Федерального закона № 97-ФЗ, согласно которым Устав, муниципальный правовой акт муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия;
- не соблюдение 10-дневного срока предоставления сведений об официальном опубликовании (обнародовании) муниципальных правовых актов о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования после государственной регистрации, установленного статьей 5 Федерального закона № 97-ФЗ;
- не соблюдение требования части 8 статьи 44 Федерального закона № 131-ФЗ согласно которому, глава муниципального образования обязан опубликовать зарегистрированные устав, муниципальный правовой акт о внесении изменений в устав в течение семи дней со дня его поступления из территориального органа, уполномоченного в сфере регистрации уставов муниципальных образований.
Таким образом, наиболее частой причиной для отказа в государственной регистрации муниципальных правовых актов является противоречие акта Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации. Наличие в муниципальных правовых актах противоречий действующему законодательству связано, в первую очередь с его активной динамикой, с увеличением количества принимаемых и изменяемых нормативных правовых актов, с комплексным и сложным характером законодательных норм.
Также статьей 44 Федерального закона № 131-ФЗ установлен срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законодательством, законами субъекта Российской Федерации, который не должен превышать шести месяцев. Однако данный срок в настоящий момент не соблюдается более чем 100 муниципальных образований города Москвы, что также служит причиной появления в муниципальных правовых актах противоречий действующему законодательству и правовых коллизий.